2026年10月13日，国家烟草专卖局发布《关于进一步加强烟碱（盐）监管的公告》（2026年第3号），10月21日经官网公开，自发布之日起执行。公告正文仅四条，却完成了一项此前任何文件都未完成的动作：将烟用烟碱（盐）纳入烟草专卖品范畴。

这一定性，才是理解3号公告的全部起点。此前的讨论多停留在"烟碱要不要管、管到哪一步"，而公告以"按烟丝管理"一句，把问题直接转化为——烟用烟碱（盐）就是烟草专卖品，接下来是执行问题。 本文即以这一定性为核心，先厘清其规范含义与依据，再展开执行清单与刑事衔接中的争议处理。

一、定性突破：烟用烟碱（盐）进入专卖品序列

（一）"按烟丝管理"的规范含义

《烟草专卖法》第二条列举的九类专卖品为：卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。烟丝是其中的基础品类，亦属"烟草制品"四类之一。3号公告第一条明确："用于无烟气烟草制品和其他涉烟产品的烟用烟碱（盐）按照烟丝管理；烟用烟碱（盐）应当从烟草中提取、制备。"

"按烟丝管理"不是一句描述性的管理方式表述，而是一个定性条款：自此，烟用烟碱（盐）在监管上等同于烟丝，属于烟草专卖品。由此，其生产、销售、出口、运输各环节一体适用烟草专卖法及其配套制度；同时，公告要求烟用烟碱（盐）应当从烟草中提取、制备，从源头上排除了合成烟碱进入涉烟用途的合法空间。 

（二）多元用途原料的专卖管理 

要理解这一定性的性质，需要先审视第二条的九类专卖品本身。按来源与用途，它们可以作如下区分：

这一区分揭示出一个常被忽略的事实：卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械，其基础物料本身都不是烟草，且多数具有多元用途。 纸可用于包装、印刷，醋酸纤维可用于纺织、塑料、胶片，通用机械更不必说。立法者并非因为这些物品"只能用于烟草"才将其纳入专卖，恰恰相反——是通过"卷烟""烟用""烟草专用"的用途限定，把原本多元用途的物料锁定于烟草用途，再纳入专卖。

换言之，"多元用途原料经用途锁定而纳入专卖"，在现行专卖制度中早有先例。 3号公告对烟用烟碱（盐）采取的是同一种思路：烟碱是通用化工原料，可用于医药、农药、化工；公告以"用于无烟气烟草制品和其他涉烟产品"的用途限定，将其锁定为"烟用"，纳入专卖序列。就执行而言，烟用烟碱（盐）完全可以参照卷烟纸、烟用丝束等多元用途专卖品的既有管理模式——生产许可、销售对象锁定、准运证、进出口管制，一整套制度都是现成的。

需要特别指出的，是第26条的业务隔离规则：生产烟用丝束、烟草专用机械的企业，"只可将产品销售给烟草公司和持有烟草专卖生产企业许可证的烟草制品生产企业"。这条规则被完整移植到烟用烟碱（盐）——销售对象被锁定，不得向无证主体销售，不得向非烟用途主体以"烟用"名义销售。这正是"业务隔离"的规范含义：不是简单地管住自己，而是管住产品的流向。

（三）烟用烟碱、电子烟用烟碱、非烟用途烟碱的三分格局

公告并未把烟碱整体专卖化，而是按来源与去向作了三层切分，企业必须先明确自己落在哪一层： 

1. 烟用烟碱（盐）——烟草提取、供无烟气烟草制品和其他涉烟产品 → 按烟丝管理，专卖品；

2. 电子烟用烟碱（盐）——供电子烟、雾化物 → 按《电子烟管理办法》等既有规定执行（第二条），沿用既有许可制度，不另设新规；

3. 非烟用途烟碱（盐）——医药、农药、化工、生物、科研 → 本身不按烟丝管理；但若使用烟草来源烟碱，依第三条"还应遵守有关烟草专卖法律法规"。

二、执行指引：先划清许可边界，再对号入座 

3号公告自发布之日起执行，没有过渡期。对企业而言，首要的是对照自身业务，划清"是否需要烟草专卖许可"的界限。 

（一）烟用、电子烟用烟碱（盐）生产企业：无证应当立即停止生产销售 

• 电子烟用烟碱：须持电子烟用烟碱（盐）生产许可证，按《电子烟管理办法》及许可证管理细则执行；无证者应当立即停止生产销售。

• 烟用烟碱：供无烟气烟草制品等涉烟产品的，按烟丝管理后须相应纳入专卖生产企业许可范围，并按"从烟草中提取、制备"组织原料。需要特别指出的是，烟用烟碱（盐）的下游——无烟气烟草制品，目前国内尚无合法的应用市场：尼古丁袋、含烟、膏烟等均未取得上市许可，尼古丁袋强制性国家标准仍在制定之中。3号公告把源头管起来，正是为后续管控铺路；在无合法下游的情况下，烟用烟碱的生产更应立即停止，不存在"补办许可即可从事"的路径。

• 合成烟碱（盐）：不得生产、定制用于电子烟、无烟气烟草制品等涉烟用途的产品；不得接受标注"电子烟级""烟油级"的订单。面向医药、农药、化工、生物、科研的合成烟碱，可依法继续生产经营，但须严守用途边界。

• 全环节同步：生产、销售、出口、运输一体适用专卖管理；出口亦须持证并在许可范围内进行，不得以"专供出口"规避生产端资质要求；运输须持准运证；同时满足危险化学品（烟碱为《危险化学品目录》剧毒化学品）的安全生产、储存与运输条件。 

（二）电子烟产品、雾化物生产企业：无实质影响

对已经持证、合规经营的电子烟产品及雾化物生产企业而言，3号公告没有带来实质影响，仍按既有制度执行，参照卷烟管理：

• 电子烟用烟碱（盐）的管理，公告第二条明确交回《电子烟管理办法》既有体系，不新增要求；

• 雾化物所用烟碱须为持证企业供应的烟草提取烟碱，盐型限于GB 41700—2022允许的六类盐，纯度不低于99%，这一要求此前即已存在；不得以合成烟碱、尼古丁类似物等替代烟草提取烟碱。

• 内销产品仍须符合强制性国家标准，内销通过统一交易管理平台、不得网售、仅供有证企业等，出口产品符合目的地要求并备案。

（三）非烟用途烟碱（盐）：购进原料与各环节的规制

3号公告第三条明确"使用从烟草中提取、制备的烟碱（盐）……还应遵守有关烟草专卖法律法规"，即在原有领域法义务之上，新增了烟草专卖法的遵守义务。需具体回答两个问题：购进原料在公告前后有无变化？生产、销售、运输、进出口是否受烟草专卖规制？

关于购进原料。 在3号公告之前，用于医药、农药、化工、生物、科研的烟碱（盐）不在烟草专卖品目录之内，其购进原料、生产、销售、运输、进出口，均按相应领域法律法规（药品、农药、危险化学品管理等）进行，不受烟草专卖规制；但如果所购原料本身属于烟叶等专卖品，则该部分采购依专卖法另行约束，其核心在于原料来源的合法性——所用烟草来源烟碱应当从合法渠道取得。 

关于生产、销售、运输、进出口是否受专卖规制。 第三条的文义是"还应遵守有关烟草专卖法律法规"，并未明确要求非烟用途烟碱的生产、销售本身取得烟草专卖许可。可以理解为，其规制重心落在两处：一是原料端的合法性（所用烟草来源烟碱的取得须符合专卖法），二是流向的合规性（不得转入涉烟渠道）。至于生产、销售、运输、进出口的具体规制内容，公告未作细化，有待配套细则明确。 

实务建议：使用烟草来源烟碱的非烟主体，应留存合法来源凭证，并建立用途隔离机制——物理区域、台账、销售对象、标签与宣传口径分设，防止医药、农药、科研用烟碱流入涉烟产品渠道；使用合成烟碱的主体，第三条文义限于"从烟草中提取、制备"的情形，原则上不触发本公告的专卖义务，仅适用药品、农药等领域法规，可在原料路线选择时据此评估。 

三、刑事衔接中的争议及其妥善处理 

3号公告是行政管理规范，其直接效果是让行政违法的边界更加清晰。但行政管理上的定性，并不会自动转化为刑事定罪依据。这一落差，可以循"定性依据—犯罪认定—处理路径"三个层次展开。 

（一）第一层：定性依据的争议 

这是决定"能否入罪"的前提问题，也是最需要审慎对待的环节。 

首先仍是"国家规定"的位阶。非法经营罪第（一）项以"违反国家规定"、未经许可经营法律、行政法规规定的专营专卖物品为前提，刑法第九十六条将"国家规定"限定为法律和行政法规。《烟草专卖法》第二条的九类目录系封闭列举，且多年未作实质调整，难以回应新型烟草产品对原料端提出的新需求。3号公告系国家烟草专卖局公告，属部门规范性文件。其将烟用烟碱（盐）"按照烟丝管理"的实质理由，见诸公告起草说明的一句解释——"烟用烟碱（盐）应当从烟草中提取、制备，作为无烟气烟草制品和其他涉烟产品的主要成分，其产品本质与烟丝一致，按照烟丝管理"。这一"本质一致"的论证，是政策判断与说理，而非明确的规范依据。3号公告以"按烟丝管理"完成扩张，是行政上的务实之举，但难以替代修法。 

其次是与位阶相连的转致错位。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2010〕7号）第九条对"烟草专卖品"同样采取封闭式列举，其范围与《烟草专卖法》第二条完全一致。由此，可能的上位法依据只剩《烟草专卖法实施条例》第六十五条，而该条的参照对象是"电子烟等新型烟草制品"。烟用烟碱（盐）能否纳入"新型烟草制品"，值得商榷。烟碱（盐）并非新事物，冠以"新型"并不准确，难以顺畅地纳入第六十五条的适用范围。

这一张力并非3号公告所独有，而是新型烟草监管体系在行刑衔接中的共性课题，更适合通过后续修法或司法解释予以明确。

（二）第二层：犯罪构成的具体认定 

在定性依据之外，具体案件的认定还需把握两个落点：主观明知与鉴定边界。 

合成烟碱在医药、农药、化工领域有合法用途，具有多用途原料的属性。对仅生产、销售合成烟碱中间体或原料的企业，认定其涉烟犯罪，应当有证据证明其明知下游用于涉烟产品；对以非烟名义供货、实际定向供给非法制售的，则应结合订单要求、标签话术、资金流向、客户结构等综合判断。与此同时，检测机构解决的是"含有什么成分、含量多少"的事实问题，"是否属于烟草专卖品""是否伪劣"属于法律评价，应由司法机关依法作出；涉提取与合成之争的，应通过手性分析、同位素比值、杂质谱等专属方法固定来源；数额计算上，应能查清实际购销价格的依实际价格，对已销售与未销售、合法非烟用途与涉烟部分作必要剥离。 

（三）第三层：妥善处理的路径 

综合而言，较为稳妥的处理思路，是坚持行政手段优先、刑事手段兜底：对资质瑕疵、来源不清但社会危害性不明显的，优先适用责令改正、停产停业、没收、罚款等行政措施；对形成规模化黑色产业链、危害未成年人健康、向涉毒产品演化的，依法从严。 

在程序上，移送刑事的案件应把许可状态、来源与去向、主观明知、产品定性、数额五方面证据做扎实；在对象上，对烟草提取与合成、涉烟与非烟、成品与原料、主营与配套应分别评价，防止"一刀切"波及合法的医药、农药、化工、科研活动。企业能够提供完整许可、合法来源凭证、客户用途审核记录、产品符合标准的证明的，应作为否定犯罪故意或减免责任的重要依据。而从根本上看，化解上述争议，仍有赖于适时修订《烟草专卖法》及其实施条例，建立专卖品目录动态调整机制、烟碱原料分级分类管理制度和清晰的行刑衔接规则，让监管依据与产业创新同频。 

结语 

3号公告最大的变化，是把烟用烟碱（盐）正式列为烟草专卖品，按烟丝管理。它与卷烟纸、烟用丝束、烟草专用机械共享同一种制度逻辑——多元用途的原料，经用途锁定、业务隔离后纳入专卖，凡涉烟用必须行政许可；又因源自烟草，而被归入"按烟丝管理"的本体模式。由此，烟用烟碱（盐）的生产、销售、出口、运输全面纳入烟草专卖法。

新型烟草产品仍在快速迭代，《烟草专卖法》的更新尚未完成。在这段制度追赶产业的时间里，监管的归监管，市场的归市场，刑罚的归刑罚，既守住公共健康和未成年人保护的底线，也为合法产业保留清晰、稳定、可预期的规则。 

本文基于国家烟草专卖局2026年第3号公告及现行法律法规作一般性实务分析，不构成针对具体案件的法律意见。配套细则可能持续出台，实操请以最新有效规定及主管部门答复为准。

本文作者

阳成勇律师

专业领域：电子烟及跨境电商法律合规、涉烟涉税刑事辩护。

 （卓建律师名片）

来 源｜阳成勇

审核｜陈曦尧、品宣部

编辑｜卓小豸