导言：

集体经营性建设用地租赁问题一直都是我国立法及司法实践中的重点和难点。其不仅涉及法律、政策导向，还影响到出租人（村集体、村民）、承租人（如企业主）、乃至政府等主体之间的利益平衡。实践中，由于历史原因，超出20年租赁期限的集体经营性建设用地租赁合同比比皆是（虽然直至2020年《土地管理法》修改才正式确立“集体经营性建设用地”为法律概念，但早期租赁合同中的“乡镇企业用地”等属于“集体经营性建设用地”）；如果再叠加政府征收因素，在面对巨大利益时，租赁双方极易就合同的效力、补偿款分配等方面产生纠纷。而由于我国现行《土地管理法》将集体经营性建设用地的出租期限授权国务院制定相应的办法，而国务院至今尚未以行政法规进行规定。因此，在现实纠纷与立法不完善的碰撞下，类似纠纷层出不穷，司法机关的裁判方向也在实时调整。本文在笔者办理的一宗租赁合同纠纷的基础上展开，尝试对集体建设性用地租赁合同超20年租期效力及拆迁补偿分配问题进行初探，以供参考。

一、广州某村土地租赁合同纠纷案

（一）合同签订背景

上世纪九十年代初，为发展集体经济，广州市某区某村将集体建设用地对外出租。1992年12月30日，村集体与承租人甲签订了《土地有偿使用合同书》，约定：租期50年，自1993年1月1日起至2042年12月31日止；年租金10260元，每15年递增20%；承租人甲在租期内出资兴建地上建筑物。合同第十条约定：“在使用期内，因国家建设征用土地，处理方法为：（1）土地征用补偿费归甲方所有。（2）乙方建设投资财产补偿，只能根据当时征用时政策规定处理，补偿金额多少归乙方所有”；第十四条约定：“合同期满时，处理方法：乙方在使用期内，所建下建筑物、电线设施等不动产财产，期满时，将土地一齐无代价交回甲方”。2000年11月，即《合同法》施行一年后，村集体另行向承租人甲出具了一份《证明》，再次确认：“土地租赁期内所有建筑产权为承租人甲所有”。

（二）村集体提起合同无效诉讼

2023年6月，案涉土地及地上建筑物被政府整体征收，其后双方分别获得土地和建筑物补偿。随后，双方因补偿款问题产生纠纷，村集体遂率先提起诉讼，请求法院确认该合同在《合同法》实施之后（即1999年10月1日之后）超过20年的部分无效。案件历经一审、二审、再审，法院最终认定，根据《合同法》第214条“租赁期限不得超过二十年”的规定，该合同有效期为1999年10月1日至2019年9月30日，超过20年的部分无效。

（三）村集体另行提起土地租赁合同纠纷诉讼

在上述合同无效纠纷胜诉后，村集体随后另行起诉，主张合同第十四条“期满建筑物归村集体”的条款已触发，进而认为其应当取得地上建筑物的部分权益。承租人甲则认为双方50年合同尚未期满，不应适用合同第十四条。2026年7月，法院作出一审判决，驳回村集体的全部诉讼请求。

从以上两案可以看出，双方争议焦点主要集中在两方面：一是集体经营性建设用地租赁合同超20年部分是否仍然有效；二是如合同无效后征地补偿款如何分配。

二、集体经营性建设用地租赁合同超20年部分的有效性（以广州为例）

在上述确认合同无效案件中，一审、二审、再审法院均认为土地租赁合同超出20年的部分无效。但在广州地区，集体经营性建设用地合同超出20年部分的效力认定在2023年发生转折。在2023年之前，广州地区的普遍观点认可超20年合同仍然有效。尤其是在2021年1月14日，广州市中级人民法院召开全市两级法院跨审级专业法官会议，多数意见认为：一、集体土地所有者将集体经营性建设用地出租给承租人使用，租赁期限不得超过同类用途的国有建设用地使用权出让的最高年限。二、当事人以违反《民法典》第七百零五条规定为由，提出集体经营性建设用地租赁期限超过20年部分无效的主张和抗辩意见，不予采纳。然而，在2023年及之后，由于最高人民法院案例库公布了类案作为参考性案例，该案件认为超20年合同部分无效，因此广州法院也随之调整裁判方向，转而认定超20年租赁合同部分无效。具体案例如下：

从上述案例也可以看出，我国当前与集体经营性建设用地租赁期限有关的法律法规如下：

（一）法律方面，《土地管理法》第63条第四款规定：“集体经营性建设用地的出租，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”。因此，《土地管理法》并未直接对集体经营性建设用地的出租期限作出具体规定，而是授权国务院通过行政法规的方式予以规范。

（二）行政法规方面，国务院仅在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020年修订）中规定了城镇居住用地出让最高期限70年，工业用地最高50年。因此，国务院的行政法规中并未涉及城镇土地出租的期限，那么集体经营性建设用地的出租期限也就缺乏参考依据。

（三）部门规章方面，原国土资源部于1999年8月1日颁布并报国务院备案且现行有效的《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定，“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定同类用途土地出让最高年限”。因此，该《意见》以部门规章的形式规定了国有土地出租最长期限，也就间接为集体经营性建设用地的出租期限提供了参考。但该《意见》仅系部门规章，而非行政法规。

（四）地方性法规方面，广东省人民政府令第100号《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。这一规定以地方性法规的方式明确了集体经营性建设用地的出租期限可以参照城镇土地的转让期限。

因此，根据上述规定，严格来讲，我国现阶段行政法规确实并未就国有土地的租赁期限作出明确规定，则集体经营性建设用地的租赁期限也就缺乏参考依据。

虽然缺乏明确规定，但在2021年，广州两级法院跨审级专业法官会议多数意见认为，原国土资源部在《规范国有土地租赁若干意见》规定“国有土地租赁的最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限”的内容是基于行政法规授权对国有建设用地的使用问题所作出的部门规章，进而认可集体经营性建设用地超过20年租赁合同的效力。

但自2023年起，由于最高人民法院发布的参考案例【（2023）鲁民再104号】认定超20年合同部分无效，广州法院随即转变裁判方向，认为现行法律、行政法规并未规定集体经营性建设用地的出租期限，那么在无特别法规定的情况下，集体经营性建设用地的出租期限只能按照一般法《民法典》关于最高20年租赁期限的规定处理。

三、合同（部分）无效后的拆迁补偿分配

从前述案例可以看出，针对集体经营性建设用地租赁合同的期限，法院目前已逐渐认定超过20年租期的部分无效。那么合同无效或部分无效后，如遇到政府征收，补偿款又该如何分配呢？

在（2023）粤01民终26597号案件中，政府将土地和建筑物补偿款均支付予出租人，承租人则认为其建造的建筑物补偿款应归其所有。法院审理后认为，承租人主张参与拆迁款分配时，法院从以下几个因素进行综合衡量：一是承租人是否为案涉建筑物的实际建设者、投资人，建筑物在征收前是否长期由承租人占有使用；二是出租人是否在拆迁发生前一直收取租金、认同承租人对厂房的建设和使用；三是租赁合同虽被认定无效，但双方对无效合同均存在过错，承租人在此基础上作出投入，其利益不应被完全剥夺。据此，法院倾向认为承租人对其自建的房屋、构筑物应当享有相应拆迁补偿权益，签约奖励款等亦属拆迁利益的一部分，应按公平原则与权属方进行利益分配，而不能让出租人单方取得全部拆迁利益并长期占有承租人投资形成的财产利益。因此，最终法院判令出租人向承租人支付承租人建造部分的建筑物补偿款。

在（2023）粤01民终29461号案件中，法院认为，即使《租地合同书》及后续签订的《补充合同书》《补充协议》如被认定无效，其约定的地上附着物归属的条款也无效，也不会影响蔡某（承租人）是涉案地上附着物所有权人的事实，依照法律规定认定涉案地上附着物补偿费归属蔡某亦未违背双方当事人在签订合同时对地上附着物所期待的利益。

因此，从上述案例可以看出，合同的效力并不必然影响征收补偿的分配，法院出于同时保护地上建筑物及土地所有权人的财产性利益，为避免利益失衡，一般判决土地和地上建筑物的征收补偿分别归属予对应的权利人。

结语：

在我国，土地问题从来不是单纯的法律问题，而是与政策、经济、民生有着千丝万缕的联系。本文所探讨的集体经营性建设用地的租赁纠纷，其表面上是合同有效性以及征收补偿的纷争，但本质上是出租人与承租人之间的利益博弈。一方面，出租人（一般是村集体）在早年往往以现在看来极低的租金出租土地；另一方面，承租人承租后，又在土地上投入大量成本修建厂房等建筑物。如司法机关保护出租人的利益，则会认定超过20年租期无效，以尽早终止低价出租合同；如司法机关保护承租人利益，则会认定超出20年至法定期限内的合同仍然有效，以保护承租人（一般是企业家）的建造投入利益。因此，如何在立法和司法过程中找到利益平衡点，进而实现相对公平的社会效果，仍旧需要从立法、司法层面不断实践和探索。

本文作者 

李建宇律师 

专业领域：土地房产纠纷、民商事争议解决、劳动争议、企业法律顾问。

(卓建律师名片）

来 源｜李建宇

审核｜董云健、品宣部

编辑｜卓小豸