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优化营商环境大背景下预选招标何去何从?

日期: 2019-11-08
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作者:孔祥林


采购单位:我们还能继续建预选库吗?

集中采购机构:我们还没到期的库需要终止吗?

供应商:已经建好库了我们还能入库吗?现在不是已经不允许建库了吗?

……

这些有关预选库的疑问,大部分产生于2019年9月1日起施行的财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号,以下简称《通知》)中有关预选库的相关要求。

政府采购的一个重要功能是积极落实和充分发挥政府采购政策导向。关于预选招标的相关问题,需要放在优化营商环境的大背景下进行分析。

01《优化营商环境条例》出台

 2018年国务院政府工作报告引人注目地强调“优化营商环境”,并提出了一系列具体举措,一时间,“优化营商环境”成为全社会关注的“热词”。“营商环境只有更好,没有最好”,从中央到地方,“打造良好营商环境”成为各级政府寻求可持续发展的重要举措,为顺应社会期盼,一系列相关政策陆续出台,如《中小企业促进法》的颁布,央行、银保监会等部门频促实体融资成本下行,财税部门也不断出台减税降费举措。

《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)已经2019年10月8日国务院第66次常务会议通过,将于2020年1月1日期施行,从制度层面为优化营商环境提供更为有力的保障和支撑。

《条例》分总则、市场主体保护、市场环境、政务服务、监督执法、法治保障和附则七部分。第一条开宗明义,讲明条例制定的目的是“为了加快建设现代经济体系,推动高质量发展”;第三条“着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力”,明确了优化营商环境的原则和方向。

 跟政府采购相关的规定有《条例》第十二条“政府及其有关部门...应当依法平等对待各类市场主体,不得制定或者实施歧视性政策措施”;《条例》第十三条更是明确规定“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正,依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体,不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。政府有关部门应当加强招标投标和政府采购监管,依法纠正和查处违法违规行为。”


02 政府采购领域优化营商环境相关要求

《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除)、《深圳市财政局关于支持中小企业发展进一步推进政府采购订单融资改革工作的通知》等文件都直接对政府采购领域的营商环境提出了具体要求。 

财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)中列举了须全面清理的十种政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法,其中第二条内容“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形外,通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件,妨碍供应商进入政府采购市场”,目的是“依法保障各类市场主体平等参与政府采购活动的权利”。所以预选库是否合适继续作为提高政府采购效率的一种方式,将有待商榷。




03 政府采购预选库的两难处境

 1.预选招标提高了采购效率但是部分牺牲了公平


预选招标可以提高采购效率,将原本应该公开招标的项目变为在有限范围内(入围供应商中)进行竞价或者抽签,大大节省了采购周期,节约了采购资源。但也在某种意义上限制了部分供应商参与项目的权利,预选库周期一般为两年或三年,如果建库招标时供应商未能参与或者未能入围,那么接下来的两到三年都将失去参与此类项目的机会。

 2.那么已经建成尚在有效期内的预选库呢?能够依据《通知》第二条直接终止使用吗?



绝大多数预选库的建立都是经过了公开招标、投标、中标、领取中标通知书、签订协议、主管部门发文通知等环节,是一个完整的契约缔结过程,政府采购合同是采购单位及投标单位之间约定权利义务的重要法律文件,受《中华人民共和国合同法》和政府采购相关规定的双重约束,即便是主管部门或者采购单位都不能随便单方终止契约。




04 预选招标的相关建议


回归到政府采购预选招标,该如何在不违背契约精神的前提下,严格落实营商环境政策呢?

笔者建议,对《通知》第二条的理解可以从严解释。在优化营商环境的大前提下,平等参与成为优化营商环境下政府采购的关键词,各方参与者应本着更加公平公正的理念去落实政府采购政策。

1.谨慎使用预选招标


如果从严解释《通知》第二条中有关预选库的规定,预先招标已经不再适宜作为常用方法用于提高政府采购效率,在优化营商环境大背景下,政府采购领域公平与效率之间更倾斜于公平。充分竞争不等于有效竞争和合理竞争,在供应商竞争激烈的现阶段,在不拆分项目的基础上,采购单位应该考虑增加采购频率,多切蛋糕,防止竞争过于激烈造成多方损伤。减少预选招标的使用,是提供给供应商更多公平竞争机会的重要手段。


2.判断能否找到终止预选库的依据


 对于已经建成且在有效期内的预选库,需要仔细研读建库时所签协议或者建库正式发文通知,是否有类似“若有新方案出台或者其他改革事项,该预选库将适时变更或终止”的兜底条款,如果找到此类规定,可以作为终止依据。主管部门可以根据预选库的有效期长短、使用频率等实际情况来判断是否需要终止使用。


3.变静态管理为动态管理   


如果预选库有效期较长而且使用频率较高,具有保留的必要性,可以通过改变原有预选库的规则使预选库更加公平公正。比如将“封闭式入围”改为“开放式入围”,不限制供应商入围数量,定期开展预选库评审,完善入围和退出机制,动态更新库内供应商情况等。



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